Bijlage 3 - Totstandkomingsbeschrijving Structurerende keuzes NPLG

In het NPLG Ontwikkeldocument wordt de doelen en het voornemen in de vorm van een set van structurerende keuzes geschetst. Hieronder wordt per structurerende keuze de herkomst beschreven: hoe is deze tot stand is gekomen (dit ook in relatie tot ander programma’s), welke varianten zijn beschouwd en welke variatie is nog mogelijk?

Overgangsgebieden

De structurerende keuze overgangsgebieden in het NPLG is de resultante van een lang doorlopen proces. Overgangsgebieden waren al onderdeel van het Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering (PSN), waaraan voorafgaand ook al een onderzoeks- en besprekingsproces heeft plaatsgevonden. Daarnaast heeft de totstandkoming van de structurerende keuze overgangsgebieden in het NPLG samengelopen met besprekingen en bevindingen van een maatschappelijke werkgroep overgangsgebieden die ingesteld is n.a.v. een oproep van een maatschappelijke partner.

Welke varianten zijn er besproken?

Uitgangspunt voor het aanwijzen van overgangsgebieden waren de noodzakelijke bijdragen aan een scala van NPLG-doelen op het gebied van natuur, klimaat, water en landbouw:

  • Noodzakelijke opgaven voor natuurherstel van aangrenzende Natura 2000-gebieden.

  • Opgaven als klimaatmitigatie en waterkwaliteit door deze als randvoorwaarden mee te nemen en het bodem en watersysteem leidend te laten zijn.

  • Opgaven voor perspectief voor de landbouw, omdat deze in overgangsgebieden maatschappelijke (te verwaarden) diensten kan bieden.

Bij de totstandkoming van structurerende keuze overgangsgebieden zijn meerder varianten besproken; onder andere ging het daarbij over:

  • Verplichtendheid in aanwijzen: provincies verplichten tot het aanwijzen van een overgangsgebied ongeacht status natuurgebied vs. provincies volledig vrijlaten in het aanwijzen.

  • Ligging overgangsgebieden: overgangsgebieden die alleen op agrarische grond liggen (grenzend aan Natura 2000-gebieden) versus overgangsgebieden die ook op andere gronden (grenzend aan Natura 2000-gebieden) gelegen kunnen zijn.

  • Grootte en omvang overgangsgebieden: minimale omvang van een gebied, variërend van enkel meters breed, tot enkele hectares.

  • Gebruik overgangsgebied: gebruiksbeperkingen voor landbouwkundig gebruik (extensivering), inplaatsen landschapselementen, mestgebruik.

  • Juridische status: status overgangsgebied variërend van aparte r.o.-categorie tot gebieden waar vrijwillige afspraken gerelateerd aan subsidiemogelijkheden (kunnen) worden gemaakt.

Huidige formulering

Bij de huidige formulering van de structurerende keuze overgangsgebieden is als vertrekpunt de PSN-formulering genomen. Deze is al interbestuurlijk afgestemd en het is van belang te weten dat de PSN naast het NPLG blijft bestaan. De uiteindelijke formulering is vervolgens gemaakt op basis van input van de afstemmende gesprekken. Gekozen is voor een formulering die recht doet aan wat in de werkgroep overgangsgebieden is besproken. Daarnaast doet deze recht aan de opgave die alle partijen hebben met betrekking tot de NPLG doelen, waarbij gestreefd is naar maximaal draagvlak bij alle betrokken maatschappelijke en overheidspartijen. Tevens is gekozen voor maximale flexibiliteit (omvang, hoeveel gebieden per provincie) enerzijds om provincies maximale vrijheidsgraden te geven in het gebiedsproces en anderzijds omdat onderdelen van benodigd instrumentarium (o.a. subsidiëring, afwaardering, boring/handhaafbaarheid, derogatie) nog in ontwikkeling zijn bij het maken van de handreiking.

Inpassing arealen natuur en natuurinclusieve landbouw

Het idee om een structurerende keuze met betrekking tot inpassing arealen natuur en natuurinclusieve landbouw op te nemen in het NPLG komt voort uit het besef dat de manier waarop deze nieuwe natuurarealen gerealiseerd worden consequenties heeft voor het bereik van de VHR doelen (natuurdoelen in het kader van de Vogel- en Habitatrichtlijn).

De structurerende keuze Nieuwe Natuur was in beginsel vooral gericht op het sturen op een doorkijk in de gebiedsplannen naar de toekomst toe om lock-ins te voorkomen. De opzet was om te voorkomen dat de inrichting die nu gekozen wordt over enkele jaren alweer achterhaald zou zijn. Vervolgens is deze structurerende keuze uitgebreid met kwalitatieve eisen die vanuit de VHR-natuurdoeltypes aan natuurgebied (of agrarische natuur) worden gesteld. Er is bewust gekozen voor sturen op realisatie met kwalitatieve verplichtingen, dit in het kader van het onontkoombaar realiseren van de NPLG doelen en het nemen van efficiënte maatregelen. Daarnaast is de keuze gericht op een optimale plaatsing van hectares met oog op de geleverde natuurwaarde.

Is variatie mogelijk?

Gegeven de omvang van de transitie, de reeds bestaande ruimtedruk in het landelijk gebied, de noodzaak tot behoud van maatschappelijk draagvlak, en het onontkoombaar willen behalen van de NPLG doelen kan er geen andere structurerende keuze bestaan dan degene die gericht is op een zo optimaal en efficiënt mogelijk bereik van de VHR doelen, met een daarmee zo laag mogelijk impact op het landgebruik in het landelijk gebied.

Huidige formulering

De huidige formulering is gekozen vanuit de wens om provincies zoveel mogelijk beleidsvrijheid mee te geven binnen de kaders (30% natuurherstel VHR, kwaliteitsopgave natuur en areaalopgaves natuur) die waren opgesteld.

Groenblauwe dooradering

De structurerende keuze 10% Groenblauwe dooradering (GBDA) is gebaseerd op reeds gemaakte afspraken uit de bossenstrategie en voorgenomen Europees beleid (Europese biodiversiteitsstrategie) en is al opgenomen in meerdere beleidsprogramma’s (aanvalsplan landschap, bossenstrategie en het programma Mooi Nederland). Deze keuze is overgenomen om invulling te geven aan het benodigd areaal nieuwe natuur en vanuit de ambitie om omgevingskwaliteit te verbeteren. Het is een ondersteunende maatregel om doelbereik op water, natuur en klimaat te behalen.

Is variatie mogelijk?

De enige variatie die ter sprake is gekomen is de hoogte van de ambitie in relatie tot het tijdspad om dit te behalen. Een versnelde inzet de komende jaren past het best bij de ‘integrale’ aanpak waarbij er zoveel mogelijk synergie en werk-met-werk wordt gecreëerd.

Huidige formulering

Er is voor gekozen om voor 2030 ernaar te streven dat 50% van het landelijk gebied met 10% is dooraderd. Hiermee wordt in 2030 dus de helft van de doelstelling gerealiseerd en wordt voor de andere helft langer de tijd genomen (uiteindelijk doel is 100% doelbereik in 2050). Reden hiervoor is dat er op korte termijn grote koppelkansen liggen met doelstellingen die vrij snel behaald moeten worden, zoals de KRW-opgave en de noodzaak voor grootschalig beekherstel. Daarnaast ondersteunt het reeds gemaakte afspraken over het realiseren van nieuwe natuur en kan het beheer onderdeel uitmaken van het verdienmodel van boeren in het kader van meer natuurinclusieve landbouw.

Keuzes Water en Bodem Sturend

In het coalitieakkoord staat “Water en bodem worden sturend bij ruimtelijke planvorming”. Een concretere invulling hiervan heeft zijn plaats gevonden in de Water en Bodem Sturend (WBS) brief. Deze brief bevat een reeks van structurerende keuzes die er gezamenlijk op gericht zijn om de rol van het water-bodem systeem in ruimtelijke ordening verankeren. Het NPLG Ontwikkeldocument volgt de WBS brief. Bij het schrijven van het Ontwikkeldocument is een selectie gemaakt van de WBS structurerende keuzes die de grootste relevantie hebben voor het NPLG. De afweging om een WBS keuze wel of niet op te nemen in het Ontwikkeldocument volgde hierbij uit de overweging of 1) de keuze relevantie heeft voor het landelijk gebied en/of 2) de keuze bijdraagt aan het doelbereik van het NPLG.

Is variatie mogelijk?

Al de structurerende keuzes die zijn overgenomen in het NPLG hebben het karakter van ‘comply or explain’ (‘pas toe of leg uit’). Uit het ‘comply or explain’ principe volgt automatisch dat geen enkel redelijkerwijs te overwegen alternatief op de WBS structurerende keuzes bij voorbaat uitgesloten kan worden. Wanneer wordt afgeweken van de structurerende keuze geldt dat dit expliciet uitlegbaar en toetsbaar moet zijn (het ‘or explain’-deel) en dat deze afwijking niet ten koste mag gaan van het bereiken van de gestelde doelen. Voor de Kaderrichtlijn Water (KRW) geldt dat uiterlijk in 2027 de maatregelen uitgevoerd moeten zijn. Voor andere maatregelen is ruimte voor maatwerk.

Huidige formulering

In het NPLG Ontwikkeldocument is de volledige set aan WBS structurerende keuzes overgenomen. Binnen deze set zijn er keuzes die inhoudelijk een groot effect hebben op de transitie in het landelijk gebied en keuzes die relatief beperkt of procesmatig van aard zijn. In het ontwikkeldocument zijn een aantal keuzes met grote impact uitgelicht.

  • Bufferstroken langs beekdalen op hoge zandgronden

  • Peilopzet veenweide

  • Ruimte voor waterberging

  • Waterbeschikbaarheid verzilte gebieden

Deze keuzes zijn uitgelicht omdat zij een grote rol spelen bij het doelbereik van het NPLG. In het plan-MER zal de focus op de structurerende keuzes gaande water en bodem om deze reden komen te liggen op bovengenoemde keuzes.

Beschermen bruikbare landbouwgrond

Beschermen van landbouwgrond is opgenomen als structurerende keuze in de startnotitie NPLG[1] (juni 2022, Kamerstukken 34 682 en 35 334, nr. 96) en een eerste inhoudelijke toelichting is opgenomen in het Ontwikkeldocument NPLG (november 2022). In Nederland is grond schaars en de grondbehoefte groot. Dat vraagt om een zorgvuldige afweging van het ruimtegebruik. Het opnemen van het beschermen van landbouwgrond als structurerende keuze kent drie redenen:

  • Er bestaat een grote ruimtedruk vanuit andere ruimtefuncties, zoals woningbouw, energietransitie, infrastructuur en natuur op landbouwgrond. Conform advies van dhr. Remkes mag de agrarische sector niet het sluitstuk zijn in de discussie over ruimte.

  • De landbouw heeft zelf ook verschillende opgaves die ruimte behoeven, bijvoorbeeld extensivering van de veehouderij en akkerbouw of de teelt van gewassen voor plantaardige eiwitten of biobased grondstoffen voor de bouw.

  • Het voorkomen van afwenteleffecten op de landbouw bij onttrekking van landbouwareaal.

De afgelopen jaren is er een lichte afname is geweest van het landbouwareaal in Nederland en de verwachting is dat deze de komende jaren ook door zal zetten. De beleidsontwikkeling heeft zich daarom hoofdzakelijk geconcentreerd op de vraag: Hoe zorgen we ervoor dat het wijzigen van de functie landbouwgrond naar een andere functie dan landbouw op een zorgvuldige manier gebeurt? Het gaat hier uitdrukkelijk niet om het beschermen van het areaal landbouwgrond als geheel of met oog op een bepaalde mate van productie, maar om het belang van landbouwgrond in het werken aan verschillende opgaven.

De uitwerking van deze structurerende keuze in het NPLG Ontwikkeldocument heeft plaatsgevonden in afstemming met het opstellen van de Kamerbrief Toekomst Landbouw (25 november, Kamerstuk 30252-77), die een eerste antwoord vormt op de hiervoor genoemde vraag.

Is variatie mogelijk?

Bij het opstellen van deze keuze in het NPLG Ontwikkeldocument is enerzijds gesproken over de definitie van ‘bruikbare landbouwgrond’. Gezien de verschillende redenen die achter het opnemen van deze keuze liggen is gekozen voor een brede definitie. Daarnaast is variatie mogelijk mbt de mate van regie vanuit het Rijk of beleidsvrijheid voor de provincies, waarbij in de huidige formulering is gekozen voor beleidsvrijheid.

Huidige formulering

In het Ontwikkeldocument kent het begrip ‘bruikbare grond’ drie subcategorieën:

  1. Beschermen van hoogproductieve landbouwgrond

  2. Beschermen van grond benodigd voor de extensiveringsopgave

  3. Beschermen van grond benodigd voor instandhoudingsdoelen van de natuur.

De keuze laat vervolgens ruimte aan de provincies om zelf afwegingen te maken in het beschermen van bruikbare landbouwgronden. Dit strookt met de gebiedsgerichte aanpak van het NPLG. Wel is aangekondigd in het NPLG en de brief over de contouren van het landbouwakkoord dat hier verdere uitgangspunten voor opgesteld gaan worden.

Er is ambtelijk afgesproken dat er een werkgroep opgericht wordt onder leiding van BZK in co-partnerschap met LNV om te komen tot de eerder genoemde uitgangspunten die gezamenlijk het afwegingkader moeten vormen. Deze uitgangspunten en afwegingskader moeten leiden tot een product dat borgt dat het wijzigen van functie landbouwgrond naar een andere functie dan landbouw op een duidelijke, transparante en evenwichtige manier gebeurt.

  • 1 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2022/06/10/startnotitie-nplg-10-juni-2022