Structurerende keuze 11: Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond

Oppervlakte landbouwgrond

De gevolgen van de structurerende keuze Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond verschilt vooral op gebiedsniveau. Voor gebieden met productieve grond (en weinig toekomstige uitdagingen^[1] voor de landbouw) zal het totaaloppervlakte landbouwgrond zich ten opzichte van de referentiesituatie niet veel anders ontwikkelen. Voor gebieden met zware toekomstige uitdagingen voor de landbouw zal het landbouwareaal enerzijds afnemen ten behoeve van andere functies en anderzijds zal er een extensiveringsslag plaats vinden. De gebieden met een matige uitdaging zullen daar tussenin zitten. Waarbij dat dus ook sterk afhangt van regionale keuzes die worden gemaakt voor woningbouw en andere functies.

De extensivering en groenblauwe opgaven zullen naar verwachting in absolute zin meer invloed hebben dan de rode opgaven (woningbouw etc.), omdat het bij rode opgave netto over minder land gaat.

Duidelijke uitspraken hierover onderverdeeld naar type gronden: zandgronden, klei of veenweiden zijn met de huidige informatie niet te geven.

Effect op oppervlakte landbouw in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect oppervlakte landbouw in gebieden met zware uitdagingen: kans op negatief effect (↓)

Aantal agrariërs

De verwachting is dat de daling van het aantal bedrijven in de toekomst door zal zetten, en dat de resterende bedrijven groter zullen worden. Gebieden met zware uitdagingen zullen enerzijds minder landbouwgrond hebben en anderzijds ook meer moeten extensiveren. Die bedrijven zullen meer grond nodig hebben per bedrijf en er is ook nog eens minder grond beschikbaar. De gebieden met weinig uitdagingen zullen waarschijnlijk door ontwikkelen zoals in het verleden. De gebieden met matige uitdagingen zitten daartussen.

Verdienvermogen van agrariërs

In gebieden met weinig uitdagingen voor de landbouw is het aannemelijk dat de functie van het gebied in de toekomst gelijk blijft en deze structurerende keuze daar niet van op invloed is. Waarbij gezegd moet worden dat het verdienvermogen van een agrariër sterk verbonden is met het ondernemerschap, en met de bedrijfsstructuur (bedrijfsgrootte), en minder met het gebied waar het zich in bevindt. In gebieden met zware uitdagingen voor de landbouw zal minder ruimte zijn voor intensieve teelten en zullen dus de opbrengsten dalen. Als er ruimte komt voor andere activiteiten (ecosysteemdiensten, recreatie, toerisme, winkel, kinderopvang, zorg) zijn er mogelijkheden voor extra inkomsten. Maar dat moet passen bij het gebied en de ondernemer.

Effect op verdienvermogen van agrariërs in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect verdienvermogen van agrariërs in gebieden met zware uitdagingen: kans op negatief effect (↓)

Milieugezondheidsrisico’s (Geurhinder, Fijnstof, Dierziekten & Zoönose en Volksgezondheid)

De structurerende keuze biedt mogelijkheden voor het verminderen van milieugezondheidsrisico’s. De onderwerpen die meegekoppeld worden met de structurerende keuze ten aanzien van geurhinder, fijnstof, dierziekten en zoönose en volksgezondheid zijn vertaald in de adviezen in de Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG (Min LNV, IenW, BZK, 2023) voor die situaties waarbij sprake is van bedrijfsbeëindiging of bij wijzigingen in vergunningssituaties. In deze situaties doen zich kansen voor om ruimtelijke beslissingen te nemen die kunnen leiden tot het laten afnemen van bedrijfs- en dierdichtheden door het vergroten van afstanden tussen bedrijven of tussen bedrijven en gevoelige bestemmingen. Deze kansen kunnen voordelen bieden op alle aspecten zoals genoemd onder milieugezondheidsrisico: geurhinder, fijnstof, dierziekten en zoönose en volksgezondheid. Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond als structurerende keuze levert daarom positieve kansen ten aanzien van milieugezondheidsrisico’s.

Effect op milieugezondheidsrisico: kans op positief effect (↑)

Ten behoeve van de beoordeling is aangenomen dat in gebieden die matige tot zware (toekomstige) uitdagingen voor de landbouw kennen er sprake zal zijn van extensivering van bodembewerking en dat er minder meststoffen op het land zullen worden gebracht.

Emissie broeikasgassen

Doordat op plekken extensivering zal worden gerealiseerd, zal de veestapel op die locaties kunnen afnemen. Hierdoor neemt de emissie van CO₂, CH₄ en N₂O af. Afname van de veestapel zal alleen een effect hebben als dit niet wordt gecompenseerd met het gebruik van meer krachtvoer. Er is een kans dat mobiele werktuigen minder ingezet zullen worden, wat een verdere terugdringing kan betekenen, maar dit geldt alleen als deze werktuigen niet voor andere doeleinden worden ingezet.

CH₄-emissies uit bodems zijn verwaarloosbaar, behalve bij moerassige veenbodems (die niet of minder geschikt zijn voor traditionele landbouwactiviteiten). Voor CH₄-emissies zijn er dan ook geen gevolgen. Door de reductie in N-meststoffen gebruik is er een kans op een positief effecten te verwachten op N₂O-emissies.

Effect op emissie broeikasgassen: kans op positief effect (↑)

Vastlegging koolstof

Wat betreft koolstofvoorraden in bodem en vegetatie, is er een kans op een positief effect door extensivering grondbewerking waardoor afbraak bodemorganische stof wordt gereduceerd.

Effect op vastlegging koolstof: kans op positief effect (↑)

Stikstofemissie

In gebieden met weinig uitdagingen zullen de huidige landbouwactiviteiten worden voortgezet. Hierdoor zal de stikstofemissie vanuit de landbouw niet verminderen. In gebieden met zware uitdagingen zal de transitie vorm krijgen en zal de landbouw naar meer duurzame vormen van landgebruik transformeren. Hierdoor zal de veestapel afnemen en het gebruik kunstmest afnemen waardoor ook de stikstofemissie vanuit de landbouw gaat afnemen.

Effect op stikstofemissie in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect op stikstofemissie in gebieden met zware uitdagingen: kans op positief effect (↑)

Biodiversiteit

In gebieden met weinig uitdagingen zal het landgebruik zich vooral continueren. De huidige trend van wat er in en rond landbouwareaal leeft, zal zich hier doorzetten: algemenere soorten zullen in aantal toenemen ten koste van soorten die specifieke eisen stellen aan hun milieu en kan gezien worden als de autonome ontwikkeling los van de structurerende keuze. In gebieden waar zware uitdagingen aanwezig zijn, zullen andere vormen van landgebruik gezocht gaan worden. Hier zal de biodiversiteit op mee kunnen liften omdat er ruimte ontstaat om rekening te houden met eisen die gepaard gaan met een hogere biodiversiteit: te denken valt aan kwaliteit bodem en water, maar ook rustgebieden, voortplantingsgebieden en foerageergebieden.

Effect op biodiversiteit in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect op biodiversiteit in gebieden met zware uitdagingen: kans op positief effect (↑)

Abiotische factoren

In gebieden met weinig uitdagingen zal de landbouwtransitie niet of nauwelijks vorm krijgen. De abiotische factoren staan in dienst van de productie van gewassen en niet in het teken van mogelijke bijdrage aan een diverse natuur. Enige verdere uitholling van de abiotische factoren voor natuur is dan te verwachten. In gebieden met zware uitdagingen zal de landbouwtransitie wel vorm krijgen en zullen meer duurzame vormen van landgebruik gekozen gaan worden. Hierdoor kan herstel plaatsvinden van abiotische factoren als bodemkwaliteit, waterkwaliteit en luchtkwaliteit.

Effect op abiotische factoren in gebieden met weinig uitdagingen: kans op negatief effect (↓)

Effect op abiotische factoren in gebieden met zware uitdagingen: Kans op positief effect (↑)

Areaal natuurgebieden

In gebieden met weinig uitdagingen zal het landgebruik zich met name voortzetten. Dit heeft niet direct consequenties op het areaal aan natuur. In gebieden met zware uitdagingen zal ruimte komen om meer met natuur te doen, echter zal dit niet per se als zodanig worden aangemerkt (niet per se areaal N2000, NNN of GBDA).

Effect op areaal natuurgebieden in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect op areaal natuurgebieden in gebieden met zware uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Connectiviteit

In gebieden met weinig uitdagingen zal het landgebruik min of meer gelijk blijven. De intensieve landbouw vormt hiermee geen extra mogelijkheden voor verbinding tussen natuurgebieden. In gebieden met zware uitdagingen zal gezocht worden naar andere vormen van landbouwgebruik en kan, net als bij biodiversiteit, gekeken worden welke elementen bijdragen aan zowel landbouw als aan verbinding/connectiviteit door bijvoorbeeld delen van het areaal als ecologische stapsteen voor bepaalde soorten in te richten.

Effect op connectiviteit in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect op connectiviteit in gebieden met zware uitdagingen: Kans op positief effect (↑)

Hydrologische condities Natura 2000-gebieden

Hydrologische condities in N2000-gebieden: in gebieden met weinig uitdagingen zal het landgebruik min of meer gelijk blijven. Hierdoor ontstaat er geen ruimte om de hydrologische condities in N2000-gebieden te herstellen. In gebieden die wel een zware uitdaging kennen, zal op zoek gegaan worden naar duurzamere vormen van landbouw. Afhankelijk van de keuzes die dan gemaakt worden, zijn er mogelijkheden om met minder/geen kunstmest te werken of zonder pesticiden, een kleinere veestapel, etc. Dit kan van invloed op de kwaliteit van het oppervlaktewater dat in de N2000-gebieden wordt ingelaten. Dit is echter een klein effect en moet beperkt worden ingeschat omdat van hydrologisch herstel geen sprake is: de opgave is veel groter.

Effect op hydrologische condities Natura 2000-gebieden in gebieden met weinig uitdagingen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect op hydrologische condities Natura 2000-gebieden in gebieden met zware uitdagingen: kans op positief effect (↑)

Ecologische en chemische waterkwaliteit

Door extensivering van de landbouw nemen de emissie van verontreinigende stoffen af. Er zullen minder nutriënten (rechtstreeks of via het grondwater) in het oppervlaktewater terechtkomen. Ook de belasting van het oppervlaktewater met gewasbeschermingsmiddelen neemt af. Dit geeft een kans op een positief effect op de leefomstandigheden van onder meer macrofauna en vis.

Effect op ecologische waterkwaliteit: kans op positief effect (↑)

Effect op chemische waterkwaliteit: kans op positief effect (↑)

Kwalitatieve en kwantitatieve toestand grondwaterlichamen

In deze keuze worden eerder maatregelen genomen in de zandgebieden dan in de klei en veengebieden. Dit heeft een positief effect op het halen van de kwaliteits- en kwantiteitsdoelen van de KRW, omdat de meeste knelpunten voor het grondwater in de zandgebieden plaatsvinden, zoals te hoge nitraatconcentraties en verdroging van natuurgebieden. Door landbouw te extensiveren en te combineren met natuur, zullen minder meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen, drainage en irrigatiewater worden gebruikt. In gebieden met weinig (toekomstige) uitdagingen voor de landbouw is het aannemelijk dat de bedrijfsvoering en effect daarvan op de grondwaterkwaliteit zich ontwikkeld volgens het referentiescenario.

In gebieden met zware (toekomstige) uitdagingen voor de landbouw zal minder intensief geboerd worden. In Laag-Nederland speelt dit minder.

Effecten op grondwaterstanden zijn afhankelijk op welke schaal functieomzetting plaats vindt. Aangenomen is dat er niet op grote schaal functieomzetting op de zandgronden plaatsvindt en zijn de effecten beperkt, omdat vooral lokale verbetering nodig is rond specifieke natuurgebieden. Effecten op de grondwaterkwaliteit op 10 meter diepte zijn pas op langere termijn merkbaar; effect in 2027 is niet meetbaar vanwaar een neutrale score is toegekend.

Effect op kwalitatieve toestand grondwaterlichamen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Effect op kwantitatieve toestand grondwaterlichamen: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Bodemdaling landelijk gebied

Deze structurerende keuze heeft geen effect op bodemdaling.

Effect op bodemdaling landelijk gebied: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Belevingswaarde

In deze structurerende keuze wordt het veranderen van functie van agrarische grond naar een andere functie pas na zorgvuldige afweging toegestaan. Hierbij wordt aangenomen dat hierdoor een functieverandering van agrarische grond veelal voorkomen zal worden, waarmee het bestaande ruimtelijk beeld gelijk blijft en landschappelijke structuren niet worden aangetast. Daardoor heeft deze keuze geen invloed op openheid en opgaand groen.

Deze structurerende keuze betekent ook dat er weinig functieverandering zal plaatsvinden, en daarmee scoort deze structurerende keuze neutraal op het gebied van landgebruik. Ook op het gebied van bebouwing zijn weinig wijzigingen ter verwachten op basis van deze structurerende keuze.

Het voornemen scoort neutraal op de elementen die het criteria belevingswaarde vormen. Daarom wordt een neutraal effect toegekend.

Effect op belevingswaarde: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

Gebruikswaarde

In deze structurerende keuze wordt nadrukkelijk gezegd dat functiewijziging van agrarische grond alleen mag plaatsvinden ‘wanneer dit echt nodig is’. Hierbij is de kans groot dat ook een mogelijke functiecombinatie tussen agrarische grond en ander landgebruik als ongewenst wordt gezien, wordt voor een groot areaal de mogelijkheid tot meervoudig ruimtegebruik ontmoedigd. Dit zou in strijd zijn met de NOVI-doelstelling.

Omdat in deze structurerende keuze een risico aanwezig is dat meervoudig ruimtegebruik voor een groot areaal grond ontmoedigd wordt, is er een kans op een negatief effect.

Effect op gebruikswaarde: kans op negatief effect (↓)

Toekomstwaarde

In deze structurerende keuze wordt nadrukkelijk gezegd dat functiewijziging van agrarische grond alleen mag plaatsvinden ‘wanneer dit echt nodig is’. Hierbij ontstaat het risico dat de structurerende keuze ook het wijzigen van de huidige functie van agrarische grond op een manier die de aanpasbaarheid kan vergoten ontmoedigt, als een dergelijke aanpassing niet beschouwd wordt als ‘echt nodig’. Hiermee wordt het risico gelopen dat geen extra aanpasbaarheid gecreëerd wordt, wat in strijd zou zijn met de ambities uit de NOVI.

Omdat in deze structurerende keuze een risico is dat het vergoten van aanpasbaarheid ontmoedigd wordt, is er kans op een negatief effect.

Effect op toekomstwaarde: kans op een negatief effect (↓)

Herkomstwaarde

In deze structurerende keuze wordt nadrukkelijk gezegd dat functiewijziging van agrarische grond alleen mag plaatsvinden ‘wanneer dit echt nodig is’. Hierbij wordt aangenomen dat het bestaande ruimtelijk beeld gelijk blijft en structuurdragers niet worden aangetast.

Omdat de structuurdragers waarschijnlijk in stand blijven, is er een neutraal effect op herkomstwaarde.

Effect op herkomstwaarde: geen of nagenoeg geen gevolgen (•)

De onderstaande inhoudelijke variatie gaat in op de structurerende keuze 11, Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond. Er wordt alleen ingegaan op de indicatoren waar ten opzichte van het voornemen een effect wordt verwacht.

Variatie 1: De inhoudelijke variatie vraagt onderscheid te maken tussen groene-groene en groen-rode functiecombinaties. Groen-groene functiecombinaties liggen voor de hand voor gebieden waar matige tot grote uitdagingen voor de landbouw gelden. Dat daar af en toe ook groen-rode functiecombinaties optreden is in principe mogelijk mits daarbij gewerkt wordt binnen de wettelijke kaders van de Wet natuurbescherming. In grote lijn zal hier geen grote wijziging van effectbeschrijving door optreden ten opzichte van de effectbeschrijving van de structurerende keuze. Voor een groen-rode functiecombinatie in gebieden met weinig uitdagingen voor de landbouw is deze vraag lastiger te beantwoorden en zal het afhangen welke randvoorwaarden daaraan worden meegegeven. Als het gaat om energievoorziening (zonneparken) dan kan dit voor individuele agrariërs tot een extra inkomstenbron leiden, het betekent echter wel dat areaal dat gezien wordt als geschikt voor landbouw afneemt. Hierbij wordt nog steeds ook het afwegingskader zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond gehanteerd. In potentie zou dit tot positieve effecten voor een aantal milieu-indicatoren kunnen leiden. De verwachting is echter dat dit (mede ook door de publieke opinie) niet tot grootschalige afname van deze categorie landbouwgrond zal leiden. De verwachting is dat op de schaal van het nationaal programma niet tot significante afwijkingen ten aanzien van de effectvoorspelling voor deze structurerende keuze zal leiden.

De onderstaande sturingsvariatie gaat in op de structurerende keuze 11, Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond.

Sturingsvariatie 1: Ten aanzien van variatie S1 wijst het rijk de gebieden aan die zoveel mogelijk bewaard moeten blijven voor de landbouw. Ten aanzien van de effectvoorspellingen zal dat geen verschillen geven aangezien in het planMER de hardheid van de aanwijzing geen verschil maakt voor de beschrijving van de effecten. In potentie kan deze sterkere sturing wel leiden tot het efficiënter toetsen en daarmee beschermen van het areaal landbouwgrond. Het kan echter ook ten koste gaan van het gebiedsgerichte maatwerk dat centraal staat in de NPLG aanpak en het kan het de samenwerking tussen provincies en rijk en het draagvlak bij partijen in de provincies onder druk zetten.