Landschap en ruimtelijke kwaliteit
Onder dit thema wordt gekeken naar de huidige situatie en de trend voor de indicatoren Belevingswaarde, Gebruikswaarde, Toekomstwaarde en Herkomstwaarde.
In onderstaand kader wordt eerst aangegeven waarom deze indicatoren gekozen zijn voor dit thema. Daarna wordt per indicator de huidige situatie en de trends beschreven.
Waarom deze indicatoren?
Voor dit planMER wordt afgeweken voor de standaard-indicatoren van het Rad van de Leefomgeving, omdat deze moeilijk toepasbaar zijn voor de schaal en de thematiek van het NPLG. In plaats van focus op ‘openbare ruimte’ wordt in de beoordeling van dit planMER gekeken naar ‘ruimtelijke kwaliteit’, omdat hiermee de landschappelijke kwaliteiten van het landelijk gebied beter beoordeeld kunnen worden. Onder ruimtelijke kwaliteit worden de indicatoren belevingswaarde, gebruikswaarde, toekomstwaarde en herkomstwaarde gebruikt. Deze vier indicatoren vloeien voort uit de definitie voor Ruimtelijke Kwaliteit, die voortkomt uit de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening.
De begrippen belevingswaarde, gebruikswaarde en toekomstwaarde vallen ongeveer samen met de drie principes uit de NOVI. Het centraal stellen van de identiteit van gebieden komt nadrukkelijk naar voren in belevingswaarde, meervoudig ruimtegebruik is onderdeel van de gebruikswaarde, en niet afwentelen is vergelijkbaar met toekomstwaarde.
Het aspect cultuurhistorie wordt beoordeeld onder het begrip herkomstwaarde. Dit begrip wordt geoperationaliseerd door de aanwezigheid van historische landschappelijke structuren te beoordelen. Door de grote schaal en onzekerheid van het NPLG is het niet mogelijk om specifieker in te gaan op cultuurhistorische elementen en structuren zoals monumenten of beschermde landschappen en landschapseenheden. Beoordeling op dergelijke elementen is wel van belang in de nadere uitwerking van het programma landelijk gebied, die plaatsvindt op provinciaal en gemeentelijk niveau.
Belevingswaarde
Als basis voor de indicator Belevingswaarde dient de Monitor Landschap 2.0 (De Monitor Landschap 2022, 2022a). Hierin worden jaarlijks wijzigingen in het landschap vastgelegd, gefocust op de beleving van het landschap. Conform de Monitor Landschap 2.0 worden onder het aspect belevingswaarde de aspecten bebouwing, landgebruik, openheid en opgaand groen opgenomen. Het aspect “reliëf” is in het kader van de effectbepaling NPLG geen relevante indicator. Het aspect historische lijnelementen (zoals singels, houtwallen, hagen en historische waterlopen) uit de Monitor Landschap valt onder de indicator ‘herkomstwaarde’ en wordt dus niet onder belevingswaarde meegenomen.
Huidige situatie
Bebouwing
Onder bebouwing worden gebouwen, kassen, windturbines etc. in het landelijk gebied verstaan. De hoeveelheid bebouwing in het landelijk gebied heeft invloed op de belevingswaarde van het landschap: de toename van bebouwing zoals windturbines en megastallen verrommelt het landschap (Planbureau voor de Leefomgeving, 2023). Hierdoor wordt een toename van bebouwing in het landelijk gebied gezien als een negatief effect in de beoordeling van de belevingswaarde in dit planMER.
De totale hoeveelheid bebouwing en kassen buiten de bebouwde kom is ongeveer 359 miljoen vierkante meter in monitoringsjaar 2018 (CLO, 2022k). De bebouwing in het landelijk gebied is niet gelijk over Nederland verdeeld. De verschillen zijn terug te voeren op de ontginningsgeschiedenis van het landschap en de grote stedelijke druk in het westen en zuiden van Nederland.
Landgebruik
In de Monitor Landschap wordt landgebruik meegenomen als een van de onderdelen van de beleving van het landschap. Het gaat hier dus niet om de geschiktheid van het landschap voor bepaalde typen gebruik, maar om het type landgebruik dat plaatsvindt en de belevingswaarde van het landgebruik. Veranderingen in het landgebruik hebben zodoende impact op de belevingswaarde.
In de provincies in West-Nederland vindt men vooral stedelijke landgebruiksvormen (CLO, 2022h). In de noordelijke provincies overheersen agrarische landschappen en meren en plassen, afgewisseld met bosgebieden, met weinig stedelijke bebouwing. In de oostelijke en zuidelijke provincies is er een mix van stedelijke en agrarische gebieden, afgewisseld met natuurlijke terreinen en bosgebieden. Zie Figuur 5‑64 voor een meer getailleerd overzicht van landgebruiksvormen per provincie.
Figuur 5‑64: Landgebruik per provincie in 2019 (CLO, 2022h)
Openheid
De openheid van het landschap wordt bepaald door het al dan niet aanwezig zijn van hogere elementen in de omgeving, zoals hellingen, bossen, singels, houtwallen, en bebouwing van steden, dorpen en bedrijven (CLO, 2022i). Hoe meer hectare land er vanaf een plek te overzien is, hoe groter de openheid. De verscheidenheid in openheid van het Nederlandse landschap is te herleiden tot de geschiedenis van de ontginning, en is daardoor sterk gerelateerd aan bijvoorbeeld bodemtype of hydrologische conditie.
Zeer open gebieden zijn te vinden in de zeekleigebieden, de grote droogmakerijen, delen van het veenweidegebied en de Veenkoloniën, waar weinig opgaande begroeiing en bebouwing is. Meer gesloten landschappen, met afwisseling tussen landbouwpercelen en kleine bosjes, bomenrijen en houtwallen, zijn te vinden op de zandgronden, zoals Twente, de Graafschap en Midden-Brabant. Figuur 5‑65 laat de openheid per provincie zien.
Figuur 5‑65: Openheid landschap per provincie in 2018 (CLO, 2022i)
Opgaand groen
Opgaand groen is een term voor beplanting die bestaat uit bomen en/of struiken, waaronder bossen. Deze zijn in ecologisch, historisch en visueel opzicht van groot belang voor het landschap en de beleving daarvan. In grote lijnen kan gesteld worden dat landschappen waarin opgaand groen een groot onderdeel is van de belevingswaarde juist de landschappen zijn waar weinig openheid aanwezig is.
Op hogere zandgronden, zoals de Veluwe, komt het meeste opgaand groen voor. In de provincies Noord-Brabant en Limburg bestaat het opstaand groen uit bossen en bosjes die verbonden zijn met lijnvormige elementen, zoals bomenrijen, hagen en houtwallen. Ook langs de kust komt opstaand groen voor. In open landschappen staan vaak bomen en bomenrijen, onder andere langs wegen en waterlopen.
Trends
Bebouwing
Nieuwe ontwikkelingen, zoals veranderingen in de energieopwekking en schaalvergroting in de landbouw, hebben een impact op de hoeveelheid bebouwing in het landschap (Planbureau voor de Leefomgeving, 2023). Tussen 2020 en 2022 werd er buiten de bebouwde kom meer gebouwd dan gesloopt (De Monitor Landschap 2022, 2022b).
Landgebruik
Historisch gezien is landgebruik veelvuldig veranderd in Nederland. Door grootschalige ontginningen is tot ca. 1950 een groot deel van het areaal natuur (toentertijd bekend als ‘woeste gronden’, oftewel gebied wat niet in cultuur was gebracht om door mensen gebruikt te worden) drastisch verlaagd ten gunste van landbouw. Sinds 1950 is dankzij de bevolkingsgroei juist de hoeveelheid stedelijk gebied flink toegenomen ten koste van landbouwareaal.
De Monitor Landschap 2.0 meet wijzigingen in het landgebruik sinds 2018. Tussen 2018 en 2019 veranderde 95% van Nederland niet of nauwelijks in landgebruiksfunctie. Tussen 2019 en 2020 was dit 96% (De Monitor Landschap 2022, 2022c). De veranderingen van agrarisch gebied naar een ander landgebruik nemen tussen 2018 en 2019 meer dan 50% van het totale aantal veranderingen voor hun rekening. Daarvan bestaat circa 18% van de verandering uit de omzetting van landbouwgrond naar bebouwd gebied. De rest van de verandering gaan twee kanten op. Zo wordt er landbouwgrond omgezet in (agrarisch) natuur en andersom.
Openheid
Tussen 2018 en 2019 veranderde 97% van Nederland niet of nauwelijks in openheid. Tussen 2019 en 2020 was dit 96% (De Monitor Landschap 2022, 2022d). In deze perioden nam de openheid ongeveer evenveel toe als af.
Opgaand groen
Tussen 2018 en 2019 veranderde 93% van Nederland niet of nauwelijks in opgaand groen. Tussen 2019 en 2020 was dit ongeveer gelijk (De Monitor Landschap 2022, 2022e). Omdat er weinig beschikbare bronnen zijn, kan het zijn dat de data niet nauwkeurig zijn.
Conclusie
Het is lastig om voor belevingswaarde een algemene conclusie van de huidige staat toe te voegen. Belevingswaarde verschilt immers sterk per plek en landschapstype. Zo zijn er landschappen waar momenteel veel openheid aanwezig en landschappen waar juist veel opgaand groen aanwezig is. Beide zijn een belangrijk onderdeel van de belevingswaarde van die landschappen, maar beide landschapstypen hebben wel een totaal andere beleving. Zodoende kan ook niet gesteld worden dat een toename van openheid, of juist van opgaand groen, gewenst is om de belevingswaarde te verhogen. Ondanks dat de beleving sterk verschilt per landschapstype wordt een groene score toegekend aan de huidige situatie van de belevingswaarde.
Wel is duidelijk dat er op het gebied van bebouwing een dalende trend zichtbaar is: de bebouwing in het landelijk gebied neemt gestaag toe. Op grond hiervan wordt gesteld dat er een negatieve trend is op het gebied van belevingswaarde van het landschap.
Figuur 5‑66: Scoring huidige en referentiesituatie
Gebruikswaarde
De gebruikswaarde wordt vanuit Ruimtelijke Kwaliteit doorgaans bekeken vanuit bruikbaarheid en functionele samenhang. In dit planMER wordt het principe bruikbaarheid voor landgebruik zoals natuur en landbouw al op andere plekken beoordeeld (zoals ‘verdienvermogen agrariërs'). Daarom wordt gebruikswaarde in het kader van ruimtelijke kwaliteit niet getoetst op bruikbaarheid.
Voor de operationalisering van functionele samenhang voor dit planMER is gekeken naar het NOVI-principe ‘meervoudig boven enkelvoudig’. Dit principe stelt dat meervoudig ruimtegebruik, dus het combineren van functies in één gebied, de voorkeur heeft boven enkelvoudig ruimtegebruik. Bijvoorbeeld: een stuk grond wat dient als zowel natuurgebied als opwekking van energie heeft de voorkeur boven een stuk grond wat alleen voor natuur of alleen voor energie benut wordt. Dit is een NOVI-doel, en daarmee indirect een doelstelling voor programma’s als het NPLG, waarmee de gebruikswaarde van grond verhoogd wordt. Ook in de rapportage Zorg voor landschap: Naar een landschap inclusief omgevingsbeleid (PBL, 2019) wordt het stimuleren van meervoudig ruimtegebruik benoemd.
Huidige situatie
In het Nederlandse landschap is vaak sprake van meervoudig ruimtegebruik: denk aan agrarisch weideland wat ook broedgebied is voor weidevogels, landbouw in overstromingsgebieden zoals uiterwaarden, zonnepanelen op daken of windturbines in agrarische gebieden (PBL, 2019). De laatste jaren is er meer aandacht voor het combineren van functies in de openbare ruimte. Zo is bij het project Ruimte voor de Rivier nadrukkelijk de combinatie gezocht van functies voor natuur, waterveiligheid en recreatie.
Trends
Dankzij de groter wordende aandacht voor meervoudig ruimtegebruik, mede doordat het is opgenomen als doel in de NOVI, mag worden aangenomen dat het combineren van functies steeds meer en steeds bewuster toegepast.
Conclusie
Meervoudig ruimtegebruik wordt gezien als positieve ontwikkeling voor de gebruikswaarde van het landschap. Op dit moment wordt het principe van meervoudig ruimtegebruik al met regelmaat toegepast. Dat wordt beoordeeld met groene score. Omdat meervoudig ruimtegebruik steeds meer aandacht krijgt en vaker toegepast wordt, wordt een positieve trend gezien.
Figuur 5‑67: Scoring huidige en referentiesituatie
Toekomstwaarde
Toekomstwaarde wordt in het kader van ruimtelijke kwaliteit doorgaans getoetst op basis van aanpasbaarheid, duurzaamheid en beheerbaarheid. Met aanpasbaarheid wordt bedoeld dat het voorgestelde plan zich kan aanpassen aan veranderende situaties, bijvoorbeeld als er in de toekomst meer droge of juiste natte periodes voor gaan komen dan nu voorzien is. Duurzaamheid betekent in dit kader dat het beoogde plan lang mee kan gaan, en dus over lange termijn haalbaar en functioneel kan zijn. Beheerbaarheid wil zeggen dat een plan zodanig ontworpen is dat het goed beheerd kan worden, zodat het beoogde beeld ook daadwerkelijk in stand gehouden kan worden.
In dit planMER is vanwege het hoge schaalniveau waarop het NPLG speelt beheerbaarheid niet van toepassing: dit moet nader bekeken worden in de uitwerking van concrete projecten. Duurzaamheid hangt in het geval van het NPLG sterk samen met de manier waarop de voorgestelde keuzes invloed hebben op zaken als waterhuishouding, stikstof en agrarische bedrijfsvoering; deze zaken worden al in andere onderdelen van dit planMER beoordeeld, en daarom wordt ‘duurzaamheid’ niet meegenomen als onderdeel van de beoordeling van de toekomstwaarde.
Als gevolg hiervan wordt de toekomstwaarde alleen beoordeeld op het gebied van aanpasbaarheid. Voor aanpasbaarheid is het van belang dat een gebied op dusdanige manier is ingericht dat er met veranderende omstandigheden kan worden omgegaan. Hierbij moet gedacht worden aan landbouw of natuur die zich bijvoorbeeld kan aanpassen aan nattere of drogere omstandigheden.
Huidige situatie
Aanpasbaarheid komt steeds vaker terug als onderdeel van ruimtelijke ontwikkelingen. Er is echter geen data beschikbaar die beschrijft in hoeverre grond in Nederland op dit moment aanpasbaar ingericht is. Daardoor is het niet mogelijk om een adequate beschrijving van de huidige situatie te geven.
Trends
Omdat aanpasbaarheid een steeds belangrijker doel, bijvoorbeeld in het kader van de BREEAM-duurzaamheidscertificering (waar aanpasbaarheid een onderdeel is), kan aangenomen worden dat steeds meer grond in Nederland aanpasbaar wordt ingericht. Daarom wordt aangenomen dat er een positieve trend is op het gebied van aanpasbaarheid.
Conclusie
De toekomstwaarde wordt voor dit planMER gemeten aan de hand van aanpasbaarheid. De huidige situatie hiervoor is niet bekend, en wordt daarom neutraal beoordeeld. Wel kan worden aangenomen dat een positieve trend in aanpasbaarheid plaatsvindt.
Figuur 5‑68: Scoring huidige en referentiesituatie
Herkomstwaarde
In een beoordeling voor ruimtelijke kwaliteit duidt het begrip herkomstwaarde op de cultuurhistorische aspecten van het landschap. De huidige ruimtelijke inrichting is een gevolg van allerlei factoren die in de loop van de geschiedenis het landschap hebben vormgegeven. De toetsing op herkomstwaarde bekijkt deze historische ontwikkeling en toetst in hoeverre beoogde nieuwe ingrepen aansluiten op het historische gevormde landschap.
De beoordeling op herkomstwaarde wordt toegespitst op het aspect structuurdragers, wat geïntroduceerd is in Panorama Landschap (Rijksdienst Cultureel Erfgoed, 2022). Onder structuurdragers vallen alle landschappelijke structuren en elementen die een bepaald landschapstypen kenmerken. Hieronder vallen dus ook de historische lijnelementen zoals beschreven en gemonitord in de Monitor Landschap 2.0.
In dit planMER is het, vanwege het hoge schaalniveau waarop het NPLG speelt, niet mogelijk om in te gaan op specifieke cultuurhistorische elementen als monumenten of nationale landschappen. Het begrip structuurdragers is een van de weinige manieren waarop op het schaal- en abstractieniveau van het NPLG iets te zeggen valt over herkomstwaarde. Voor dit planMER wordt niet beoordeeld op landschapstypen of op individuele structuurdragers, maar wordt een algemeen beeld gegeven van de te verwachten impact op deze structuren en elementen. De precieze impact van ingrepen kan pas beoordeeld worden als de plannen voor het landelijk gebied op lagere schaalniveaus worden uitgewerkt.
Huidige situatie
Structuurdragers zijn landschapselementen zoals waterlopen, verkavelingspatronen, bomenrijen, landschapselementen, bewoningspatronen en wegen in het landelijk gebied. Dergelijke elementen zijn belangrijk om de cultuurhistorische ontwikkeling van het landschap zichtbaar te maken. In de jaren ‘50 stond Nederland aan het begin van de naoorlogse wederopbouw en grote ruilverkavelingen, en was het landschap overwegend kleinschalig en waren structuurdragers in hun karakteristieke historische vorm herkenbaar (CLO, 2022j). Vele hiervan zijn in jaren daarna verdwenen of minder goed herkenbaar geworden, onder andere door ruilverkavelingen en door andere herinrichtingen van het landschap. In Panorama Landschap zijn tabellen opgenomen met kenmerkende structuurdragers voor 14 verschillende landschapstypen. Deze structuurdragers zijn in meer of mindere mate herkenbaar aanwezig in het landschap.
Trends
In het Panorama Landschap, waarin structuurdragers het meest uitgebreid beschreven worden, wordt niet vermeld wat de huidige trend van het aantal aanwezige en herkenbare structuurdragers is. Van historische lijnelementen, zoals beschreven in de Monitor Landschap, is bekend dat tussen 2017 en 2022 het aantal aanwezige elementen is afgenomen in Nederland (De Monitor Landschap 2022, 2022f). Op de meeste locaties gaat dit geleidelijk, maar op locaties met grootschalige ingrepen is een grote afname in historische lijnelementen waar te nemen.
Conclusie
Sinds 1950 is het aantal herkenbare structuurdragers in Nederland flink afgenomen, hoewel tegelijkertijd met jonge ontginningen ook enkele nieuwe structuurdragers zijn toegevoegd. Desalniettemin wordt de huidige situatie als negatief beoordeeld. Daarbij neemt het aantal historische lijnelementen, ook in de laatste jaren, langzaam af. Aangenomen mag worden dat dit geldt voor structuurdragers in algemene zin. Op grond hiervan wordt gesteld dat er een negatieve trend is op het gebied van herkomstwaarde van het landschap.
Figuur 5‑69: Scoring huidige en referentiesituatie